政府治理的转型

北京大学光华管理学院教授

　　中国政府治理目前正在发生一系列深刻的变革，从行政发包制和政治锦标赛两个维度看，这些变革呈现了某种系统性特征，有可能改变原有官员激励和政府治理模式的相关要素和整体性结构。

　　行政发包制的变化

　　我们先看行政发包制所面临的系统改革与演变。第一，中央和地方在行政权分配上的巨大变化。过去各级地方政府作为各级公共事务的承包方享有各种打包的治理权力，如“综合治理权”，尤其是在政策执行上的自由裁量权。这种局面正在发生重大的变化。自从上世纪90年代中后期以来，中央陆续推动“垂直化管理”浪潮，原来属于地方政府控制的许多权力陆续上收或局部上收，把传统的属地发包的管理模式过渡到属地发包与垂直化管理相结合。1998年人民银行撤销省级分行，设立9家大区制分行，此后，银监、证监、保监均参照实行垂直管理。地方分支机构的人、财、物均由中央负责，与地方政府脱钩。分税制改革之后，国税已经是省域内垂直管理。工商、质检、药品食品监督、国土资源陆续变成省域内垂直管理，与基层地方政府脱钩。2004年，国家统计局各直属调查队改制为派出机构，实行垂直管理。2013年党的十八届三中全会以来，垂直管理改革的力度进一步加强。法院、检察院正在由属地管理过渡到省级以下垂直管理，以克服行政对司法的干扰和司法地方保护主义。纪检的垂直化管理已经启动，传统上我国的纪检体制实行双重领导，以同级地方党委为主，难以发挥监督同级党委的作用；现在的改革方向是地方各级纪委变成上级纪委的派出机构，各省、自治区、直辖市的纪委成为中央纪委的派出机构。长期以来，我国地方审计机关的主要负责人均由同级地方政府进行任免，审计的独立性难以保证。继纪检系统提出垂直化改革后，审计系统也开始了垂直改革，强化上级审计机关对下级审计机关的领导。比如在干部管理上，省级审计机关正职、副职领导干部任免须事先征得审计署党组同意或向其征求意见。各级地方政府统计数据造假的问题，一直以来被社会各界所诟病，这种局面未来也可能改变。各地的企业和单位直接把基础数据输入国家统计局统一的数据平台，为国家统计局直接计算全国及各地GDP奠定了技术条件。这意味着未来地方政府不再层层统计和上报GDP数据，而是静候国家统计局公布了。所有这些不断上收的监管和治理的权力以前都是中央政府发包给地方的，现在归并到条条部门，导致地方政府的自由裁量权大为减少，行动空间受到各种监管和约束，行政发包制越来越向着“行政化”的方向转变，发包因素不断减少。