治理的本质

　　文｜张文魁
　　国务院发展研究中心研究员

　　“治理”，这个三四十年前才兴起的专业词汇，现在成了流行词，从公司治理、网络治理、污染治理，到社会治理、基层治理、国家治理，几乎渗入各个领域。但到底什么是治理，它与管理、管控、监管等有什么不同，恐怕没有多少人说得清楚。更重要的是，治理的实质是什么，似乎没有多少人愿意深究。而在这些方面不“较真”，治理就可能沦为一张包装纸。

治理不等于统治加管理

　　最早在学术领域有意识、专业性地使用“治理”（governance）这个词汇，很可能是诺贝尔经济学奖获得者奥利弗·威廉姆森，他在1975年出版的著作中，把市场机制和层级体制，都视为一种治理结构，并从激励、控制、调适等角度对治理进行了论述。后来，他又发表专著，对治理的概念、机制、适用性进行了系统性阐述。从威廉姆森的分析来看，他所谓的治理，显然不同于管理（manage）、调理（regulate）、统治（rule）、控制（control）、维护（maintain）等概念，也不是这些概念的综合。此后，“治理”这个词得到了更多学者的使用。将“治理”这个概念和理念，从学术界带入政策界和舆论界及公众视野的机构，是世界银行。1989年，世界银行发布了《撒哈拉以南的非洲：从危机到持续增长》的研究报告，认为那个地区贫困难脱、增长乏力主要源于治理危机。譬如，国家缺乏基本透明度和法律规范，官员滥用权力及严重腐败，政府堵塞了民众和社团的参与渠道。