浙江宁海：破解村治“最后一公里”困境

中国社会科学院农村发展研究所研究员

　　我国目前已经进入全面深化改革时期，“依法治国”被提升到前所未有的高度。而要实现“依法治国”，不仅需要一套正式制度如法律法规，也需要一套非正式制度如遵纪守法的文化；更需要实施机制如具体执法程序、规程。

　　村庄治理层面同样如此。不仅需要村民自治法规这个正式制度，也需要民主文化的非正式制度，更需要实施机制。后者，恰是目前依法治村“最后一公里”困境所在。困境的产生有其深层原因。

　　基层政府和村民委员会之间的关系属于指导-协助关系。村党支部书记虽然必须执行党的政策与上级党委指示，在村民自治中依法发挥领导核心作用，与村民委员会的关系是指导-协助关系，而不是简单的领导-服从关系。而且，由于村庄缺乏“后三个民主”——民主决策、民主管理与民主监督层面的实施机制，无论是基层党政干部，还是村党支部书记或村民委员会主任，在利益诱惑面前或者出于权宜处事的考虑，均有可能以身试法甚至贪赃枉法。与此同时，各地村民的权利意识越来越强烈，没有得到有效制约的村官借助其权力可调配的资源却不可小觑。全国各地的“小官巨贪”现象如此普遍，就与此有关。一旦村官的“强人政治”损害村民的基本权利，“闹”字诀就成为村民维权的核心机制。维权逻辑下，“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”。维稳问题上的“一票否决制”压力不仅强化了“维稳逻辑”，而且催生了“上访专业户”，又给基层维稳带来了更大的压力。由此形成了维权与维稳对立的局面以及“维权-维稳-维权”不断强化的怪圈。因此，村级小微权力的有效运用和制约就成为我国农村治理面临的根本性问题。